天然林保护工程办公室

内蒙古自治区党委、政府贯彻落实科学发展观的要求，把生态文明作为基本的奋斗目标，把生态建设作为最根本的基础建设，提出了美丽与发展双赢的思路、生态优先和富民优先的思路。他们把天保工程放在促进全区又好又快发展的大局中谋划安排，抓领导，抓改革，抓投入，每年拿出十几亿元，支持国有林区改革，全面实现了天保一期目标，在保护资源、改善民生方面都取得显著成效。这次会议选在内蒙召开，既是一次工作会，也是一次观摩学习的现场会，请大家实地看一看，借鉴学习他们的改革经验，进一步把工作做好。下面我讲四点意见：

今年5月20日，国务院在北京召开了全国天然林资源保护工程工作会议。这次会议的意义十分重大，最为突出的就在于，进一步确立了天保工程在生态建设中标志性大工程的重要地位，进一步明确了林业加快转型发展的根本方向。我们要认真学习领会全国天保会议精神，进一步统一思想认识，抓好天保二期的实施，更加自觉地推动林业转型发展。

党的十七大首次把建设生态文明作为党的奋斗目标，并把生态良好作为2020年实现全面小康社会重要的衡量标准，这是党中央对社会发展规律、自然发展规律的新把握，是对人民群众新期待的积极响应，是实现中华民族伟大复兴的战略选择。从国内看，改革开放三十年，我们取得了巨大成就，但我们仍然处在社会主义初级阶段，满足人民群众日益增长的物质文化需求是我们最主要的任务。我国自然灾害多发，总体上缺林少绿，再加上几十年的快速发展、人口增长，生态问题十分突出，对生态环境的要求已经成为人们对生活质量的基本要求，也是可持续发展的基础。从全球看，气候变化是人类面临的共同挑战，是国际社会关注的焦点问题，应对气候变化要通过节能等手段直接减少对温室气体的排放，又需要通过吸收和固化减少大气中的温室气体。森林具有巨大的增汇减排功能，不仅存储了大量的碳，而且还可以继续吸收。从现实看，天然林保护工程是生态文明建设的大载体。森林是陆地生态系统的主体，天然林是自然界中群落最稳定、生态多样性最丰富、结构最复杂的陆地生态系统，具有强大的碳汇功能。据我国科学家的测算，全国森林碳汇总量达78.1亿吨，仅天保一期工程就增加碳汇3.6亿吨。

1998年长江、松花江、嫩江流域发生了建国以来最大的洪涝灾害，灾后痛定思痛，党中央、国务院果断决定实施天然林保护工程，在长江上游、黄河上中游地区全面停止天然林商品性采伐，在东北、内蒙古等重点国有林区大幅度调减木材产量，这是我国全面加强生态建设的标志性大工程。这项工程的根本要求是以保护和培育天然林为核心，以保障和改善民生为宗旨，以改革完善为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。从一期工程的实践看，这项工程覆盖面大，涉及全国17个省市区、734个县、167个林业局场。投入大，中央一期工程投入1119亿元，地方配套67亿元，一共1186亿元，二期将投入2440亿元。这项工程的总投入超过了三峡工程的投入。成效大，长江上游、黄河中上游全面停止商品性采伐，每年少生产木材1239万立方米。东北、内蒙等重点国有林区将木材产量由1853万立方米调减至1094万立方米。十年来，森林面积净增1.5亿亩，森林蓄积量净增7.25亿立方米，森林碳汇增加3.6亿吨，森林覆盖率提高3.7个百分点。三峡库区水土流失总面积比2000年减少1312.39平方公里，黄河含沙量每立方米比2000年减少1.92千克，实现了天保一期保护生态的根本要求，工程效果远远超出了预期。天保工程是我国乃至世界上少有的生态建设的大工程，产生了显著的综合效益和巨大的国际影响。

当前，我们正处在经济、社会的转型时期，党中央提出的生态文明建设的目标、科学发展的主题、转变发展方式的主线，林业承担着特别重要的使命，同时也面临着全面转型的新任务。大家知道，在相当长的一段时期，我国林业是向自然开战的先锋，从森林资源获取中为国民经济做出了贡献，林业的发展兴衰也同木材的作用大小、数量多少紧密联系在一起。基于生态文明建设的要求、可持续发展的要求，党中央、国务院对林业转型赋予殷切的期望。2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）指出：确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。胡锦涛总书记对林业作出了“三个依靠，两个着力，实现两个目标”的重要指示，温家宝总理在中央林业工作会议上概括了林业的“四个地位”，回良玉副总理明确提出了林业在新时期的“四大使命”。这些指示对林业的新定位，就是我们林业转型的理论基础。林业的转型从根本上说，就是要紧紧围绕三个系统和一个多样性，推进科学发展，发展现代林业，把生态建设放在林业发展首位。

天保工程是生态建设的大工程，增加碳汇的大载体，天保工程的实施过程就是林业使命大转型的过程。十年来，工程区少产木材2.2亿立方米，68万人实现了分流，累计有27.6万人由砍树人变成了“看”树人，这是林业发展从以木材生产为主向以生态建设为主的大转型。这种转型，代表了中国林业发展的方向，也是世界林业发展的趋势。昨天我们看了内蒙森工的现场，今天又听了高锡林、安国通同志的介绍，我认为，内蒙改革经验的亮点就是，政府到位、企业归位、林业定位，政府是社会管理和公共服务的主体，企业是市场竞争的主体，林业部门是生态建设管理的主体。内蒙的改革具有方向性，贾治邦局长在全国天保工程会上给予肯定，也为我们林业转型做出了有益的探索。

天保工程一期取得了举世瞩目的成就。工程实施以来，有效保护了16亿多亩森林，生态状况明显好转，林区民生得到改善，林区社会发展发生了深刻变化，回副总理在讲话中将之概括为“四个明显”、“三个转变”。天保工程取得的巨大成绩，产生的巨大效益，令我们感到骄傲自豪，也使我们备受鼓舞和激励。

另一方面，我们应该看到，森林自然发育是一个长期的过程，由于几十年来天保工程区的森林资源长期过量采伐，可采资源处于枯竭状态，天然林资源刚进入恢复发展阶段。对工程中的一些突出困难和问题，要有一个清醒的认识。一是森林资源虽然增长了，但是森林质量仍然不高。林分单位面积蓄积量偏低，树种龄组结构不合理。中幼林比重超过60%，有5亿多亩急需抚育。有1.75亿亩低产低效林需要改造培育。东北、内蒙古重点国有林区木材产量中有70%来自采伐中幼林。二是生态环境虽然好转了，但是整体状况仍然脆弱。长江和黄河流域多年平均土壤侵蚀量分别高达23.87亿吨和16亿吨，水土流失严重。被誉为林海明珠的大、小兴安岭，天然生态系统逆向演替的状况尚未根本扭转。三是群众生活虽然改善了，但是民生问题仍然突出。天保工程区林业职工的年平均工资，不到全国国有在岗职工平均工资的一半，东北内蒙古国有林区更低，仅为全国平均水平的三分之一。林区职工社会保障水平比地方低40%左右。四是林区产业结构虽然得到了调整，但是林区经济社会发展仍然不快。东北、内蒙古重点国有林区经济社会的运转，主要依靠木材生产和天保工程补助维持，“独木支撑”的发展格局还没有得到根本改变。长江上游、黄河上中游地区森工企业，基本依赖天保工程补助维持生存。林区基础设施建设滞后，行路难、饮水难、用电难、取暖难的现象普遍存在。五是林区改革虽然取得了一些进展，但是体制机制改革仍然滞后。

我们要正确地认识到，天保工程面临的这些问题，不是天保工程本身带来的。天保工程是解决问题的工程，不是引发问题的工程，许多问题没有天保工程就已经发生，而且已经十分尖锐和突出，有的甚至到了生态危机、经济危困的两危境地。解决这些问题，是制定工程二期政策的出发点和落脚点。我们还应该看到，由于党中央、国务院的重视，中央各部门的大力支持和地方各级党委、政府和林业部门、林区局场干部职工的探索创造，天保二期面临着更加有利的的条件，对实施天保二期工程，我们要充满信心。

一是有天保工程一期的良好基础。天保工程一期通过十余年的建设，成立了有效的领导机构，实行了一整套管理办法，采取了一系列行之有效的措施，形成了较为科学有效的管理体系，积累了许多宝贵的经验，如：内蒙等国有重点林区创造的“两减少、两剥离、一确立”原则，甘肃、新疆、青海等地将一些森工企业转为事业单位，等等。

二是国家改革发展的大环境更加有利。随着国家经济实力的增强，一些涉及社会发展长远利益、涉及民生事业的重大问题，得到高度重视，陆续出台了一些重大惠民政策。社会保障制度逐步建立健全，基本养老、医疗等社会保障基本覆盖包括林区职工家庭在内的城乡居民，天保工程中出现的灵活就业等就业困难人员社会保险、以及林区弱势群体参保问题，在大的政策环境下都有了“托底”的制度保障；林区安全饮水全口径纳入了全国农村饮水安全工程规划；林区民生道路已完成交通部门电子地图调查，逐步纳入全国农村公路建设工程规划；作为国家保障性安居工程的一部分，国有林区棚户区改造工程扎实推进，已经有33.61万户搬入新居，还有65.23万户正在实施，林区生产生活条件都得到了很大改善。

三是思想认识上进一步统一。通过实施天保工程，社会公众的森林资源保护意识得到很大提高，生态文明观念进一步增强。中央各部门意见统一、步调一致，地方各级政府更加重视，全国天保会后，已经有河南、湖北、四川、青海、新疆、陕西等省很快召开会议贯彻部署。内蒙等地把天保改革成本纳入了财政预算。四川省2008年全省大众投票，天保工程当选“影响四川改革开放30周年十大事件”之首。全社会关注天保、关心天保、理解天保、支持天保的良好局面已经基本形成，继续实施天保工程更加深入人心。这些都为天保工程二期的继续实施，打下了坚实的基础，创造了良好的条件。

与天保工程一期相比，天保工程二期工程建设的要求更高，深化改革的任务更加艰巨，改善民生的期待更加强烈，责任也更为重大。主要目标包括三个方面，一是资源方面，要实现森林资源从恢复性增长进一步向质量提高转变，到2020年新增森林面积7800万亩，森林蓄积净增11亿立方米，增加碳汇4.16亿吨。二是生态方面，从逐步好转进一步向明显改善转变，工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加。三是经济社会和民生方面，林区经济社会发展由稳步复苏进一步向和谐发展转变，为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，确保林区社会和谐稳定。完成这个目标，需要付出艰苦的努力。为此，要把握好以下几个主要环节：

一是天保工程的核心是保护森林资源、维护国家生态安全。天保工程主旨是保生态，目标就是保护天然林。检验工程建设的好坏是生态，标准也是生态，生态搞好了，天保工程也就搞好了，这一点我们要有充分认识，不能偏离。现在有限的天然林资源非常珍贵，是老天爷、老祖宗留下来的，我们必须要保护好，旗帜鲜明地保护好。一方面要进一步抓好停伐减产，减少森林资源消耗。长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商品性采伐；东北、内蒙古国有林区要进一步调减木材产量，“十二五”期间要由一期定产的年均1094.1万立方米分三年调减到402.5万立方米，调减幅度达63.2%。这些都要不折不扣的完成。另一方面要继续强化森林管护工作。落实好森林管护措施是实现保住森林、实现森林资源增长的最根本手段，天保工程一期中森林管护政策也是反响最好的政策。不少地方因地制宜，摸索出了许多具有推广价值的管护模式。天保二期要在此基础上，进一步强化管护站所、交通、信息网络等硬件建设和管护政策、制度建设、档案管理等软件建设，力争使天保工程区的森林管护工作成为我国林业战线上森林管护的典范。国家林业局驻各地专员办，要切实履行好森林资源监督管理职能，严格执法，热情服务，加强林业法规落实的监督检查，加强森林资源的管理保护，做忠诚坚定的生态卫士。

二是要把民生问题放在更加突出的位置。天保工程解决的是林子问题，但首先是要解决人的问题，特别是民生问题，这个辨证关系要处理好，不能见物不见人。要解决好就业问题。就业是民生之本。要坚持把群众利益放在第一位，在确保完成停伐减产目标的同时，抓紧制定人员分流安置方案，千方百计解决好人员安置的问题。天保二期较大幅度提高了工程建设补助标准，为林区改善民生创造了更好条件。要结合公益林建设、森林管护、后备森林资源培育、森林抚育等营林岗位及发展其他非林非木产业等，充分挖掘就业岗位，增加职工收入。要解决好社会保障问题。要借助天保二期政策和国家新近出台的更加完善的社保政策，推动解决过去遗留的一些难点问题。要加快林区社会公益事业发展。抓好林区水、电、路改造、棚户区改造、安全饮水等配套工程，努力解决好基础设施建设滞后的问题，改善生产生活条件。还要加强林区社会建设和文化建设，改善林区职工和林农生活。

三是要更加深入地推进改革。实施天然林保护工程的战略决策，严格保护好宝贵的天然林资源，必须通过深化改革，逐步建立起推动林区科学发展的体制机制。如果说天保工程一期建设的重点是保生存、打基础，那么天保工程二期建设的重点就应该是改体制、活机制。天保工程二期的政策理念，在解决林区、林业深层次问题上，处处体现了深化改革、创新机制的思想。深化改革，是推进天保工程建设的不竭动力。改革事关百万职工群众的生计，事关林区的稳定与发展，只有改革才有出路，只有创新才有活力。国家“十二五”规划明确提出，要“推进集体林权和国有林区林权制度改革”、“稳步推进国有林场和国有林区管理体制改革”。任何改革都是一次利益大调整，是一个责任、权利和义务重新洗牌的过程，特别是要看到，由于历史原因，林业矛盾积累太多，林业改革还有很多领域没有破题，难度很大。我们要充分考虑历史因素和现实条件，看到这些问题的复杂性和长期性，积极采取措施，扎实稳妥地加以推进。在改革中要更多地尊重地方政府和各地的主动性、创造性。要推进制度创新和配套改革，特别是要为全面推动国有林区改革加快制定支持政策、保障政策，搞好服务。

四是要大力增加投入。天保工程一期，在当时国家财力并不宽裕的情况下，国家决定实施这么大的一个生态工程，是下了大决心的。天保工程二期，国家进一步加大了投入的力度。一是中央财政全额承担既定补助项目的资金投入，不再要求地方财政配套20%。二是大幅提高了工程建设各项补助标准。另外，社会保险和政策性社会性支出补助资金也有大幅提高。天保工程的社会保障政策，不仅对在职职工给予社会保险补助，而且对符合现行就业政策的国有林业单位代管的灵活就业的就业困难人员（包括一次性安置人员）也给予补助。三是采用了动态投入机制。国务院授权国家林业局、国家发展改革委、财政部等相关部门，在工程期内可以根据工资物价变化，对各项补助标准进行适当调整。这些措施都为提高职工林农收入、增加林区就业、完善社会保障等民生事业创造了更好的条件。为了使工程能够顺利实施，地方也要在资金投入上给予更大的支持，承担必要的改革成本。

五是要加强工程的建设管理。加强森林资源管理，始终是我们工作中的重要环节。过去五六十年，我们曾经过量砍伐森林，致使森林资源质量和生态功能严重下降，现在要恢复森林资源也需要五六十年甚至百年以上。当前和今后相当长一段时期，主要任务就是保护好有限的天然林资源，使森林资源尽快得到恢复。天保工程区的一切森林经营活动，都要以提升森林资源质量和生态功能、积极培育后备森林资源为主线，为森林资源的可持续利用打下坚实基础。

天保工程二期，加强了森林经营手段。在天保工程区开展中幼林抚育补贴试点工作以来，各地积极性很高。对此，需要特别强调的是：要统筹协调，合理安排森林抚育年度计划。森林经营单位要根据工程二期实施方案规定的10年抚育任务总量，结合本单位的抚育能力和森林资源实际，按照轻重缓急的原则，对森林抚育进行科学规划，合理安排，确保严格遵守采伐限额，确保森林抚育任务如期完成。要严格管理，依法依规生产经营。对公益林抚育，要按照保护和发展的需要，开展有限制的抚育活动，抚育措施应遵循提升生态功能的原则，以剪枝、除杂、清理病腐木等卫生伐抚育为主；对商品林抚育，要以培育后备资源为目标。所有抚育生产作业都要依法依规进行，不允许擅自扩大采伐，随意增加森林资源消耗。国务院批准的抚育采伐限额，要确保用于森林抚育；东北、内蒙古重点国有林区要确保木材产量调减到位，森林抚育限额确有不足的，可以占用主伐限额。

一是政府要强化责任主体意识。天保工程落实的责任主体是政府。政府要担当起保护生态资源和社会管理、公共服务的主体责任。要正确处理好中央和地方的关系，天保工程是中央和地方政府共同的责任，工程二期继续实行目标、任务、资金、责任“四到省”，省级人民政府对天保工程实施负全责，省级以下层层落实责任制。要正确处理好政府和市场的关系、管理和经营的关系，做到责任明确，产权清晰，政府的事情政府办，社会的事情社会办，企业的事情企业办，真正实现政府到位，企业归位，林业定位，解放和发展林业生产力。

二是要抓好各项政策的落实。政策落实是根本保障。天保工程有方案，有政策，关键是要抓落实。特别是停伐减产、资源保护、经营培育、民生发展等政策，都要确保落实到位。林业部门要主动协调财政、发改、社保等相关部门，争取支持，真正使政策落到实处；同时，对地方承担的相关配套政策，也要注意加强沟通衔接，确保天保工程二期建设任务顺利完成。

三是要加强工程资金和质量管理。工程二期建设资金量大、覆盖面广、涉及职工群众的切身利益，要全面加强资金监管，强化审计稽查，坚决杜绝截留、挤占、挪用资金的现象发生。对工程资金使用中出现的问题，要严肃查处，绝不姑息。要加强工程质量管理，推行招投标制、监理制和报账制；建立工程实施的绩效考评机制，建立完善考评办法，将考评结果与资金投入挂钩。要把严格的管理机制认真贯彻到整个工程建设始终，做到全程监管，不留死角。

四是要努力营造良好的社会氛围。天保工程是一项社会性很强的事业，需要全社会的大力支持和广泛参与。要加强舆论引导，充分利用各种宣传媒体，开展形式多样的宣传教育活动，深入宣传天保工程的重大意义，宣传工程一期建设成就、先进典型，宣传二期建设目标和任务，坚定信心，激励斗志，在扩大认知面、增强影响力上取得新成效，把宣传工作覆盖到社会各个层面，努力营造全社会关心、支持、参与和监督工程建设的良好局面。

最后，我要特别强调，要加强林业可持续发展的战略研究。特别是国有林区的森林可持续经营是一个重大的战略问题，在全国天然林资源保护工程工作会议上，一些部委和不少省市及森工企业的代表，分别就国有林区发展定位、管理体制改革，森林资源替代产业、产品和森林碳汇研究等提出很好的意见和建议。我们要从贯彻落实科学发展观的高度，切实加强和不断深化对这一重大战略问题的研究，为保护森林生态、促进林业又好又快发展提供理论支撑。

同志们，组织实施好工程二期建设，是党中央、国务院赋予我们的神圣职责和光荣使命，是林区广大职工群众的深切期盼。今年是实施天保工程二期的开局之年，做好今年的工作意义重大，影响深远。现在全年已经过去了一半时间，完成今年的各项目标，任务艰巨。希望各级林业部门深入贯彻落实全国天保工程工作会议精神，按照实施方案的要求，把措施细化、落实到一个一个具体工程和项目的建设上，咬定目标，倒排进度，凝聚力量，扎实苦干，努力开创天然林保护工作新局面，为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展作出新的更大的贡献！