方正国有重点林区工作情况汇报
方正国有重点林区管理委员会
方正重点国有林管理局
(2017年11月30日)
尊敬的各位领导：
按照改革中期调研评估的要求，现将林区改革工作情况汇报如下：
方正林业局始建于1948年，位于张广才岭东北麓，松花江中游南岸，施业区跨方正、林口、依兰三县。总面积为203,582公顷，森林面积181,921.1公顷，森林蓄积1,736.5万立方米，森林覆被率89.3％。截至2016年末，林业户籍人口42,200人,在册职工5,595人，在岗职工3,682人。2015年1月1日挂牌成立方正国有重点林区管理委员会。2017年1月1日成立方正重点国有林管理局，作为省委2+1管委会财税改革和国有林林区体制改革的“双试点”单位，我们贯彻落实中央6号和省委36号文件精神，以“三个有利于”为指导思想， 初步理顺了行政管理体系、森林资源管理体系和企业经营管理体系三条线，实现了政企、政事、事企、管办“四分开”，趟出了国有林区改革发展的新路子。
一、林区改革进展情况
我局作为省委2+1管委会财税改革和国有林区改革“双试点”单位，我们坚决服从省委、总局党委的决策部署，全面贯彻落实中央6号和省委36号文件精神，在改革上，旗帜鲜明，坚定不移，不等不靠，先行先试，扎实推进，全力推进“双试点”改革，力求早出成果，形成改革新模式。
（一）管委会财税体制改革试点进展情况
2014年，省委深改组第五次会议批准开展方正局设立森工管委会改革试点，实施特殊建制县财税职能改革，主要做了以下工作：
一是确定辖区，确认基数。方正局与方正县政府积极沟通协商，多次召开专题会议研究，确定了方正国有重点林区行政管辖权范围为203,582公顷。同时，确认了方正林区辖区内常规性税源中县级收入为203万元，其中，国税县级收入为23万元，地税180万元，并在此基数的基础上，财税征收部分属于管委会的财政收入。
二是建立机构，承接职能。按照区域行政管理权、财政税收权和事权的完整统一和有效行使，省批准成立方正林区管委会，赋予特殊建制县级财税职能。2015年，方正管委会正式挂牌运营。同时，按照精简效能的原则，参照地方机构设置，批准成立了财政局、地税局、国税局，建立了同级国库。方正管委会财税机构开始行使财税职能。
三是加强监管，推动改制。在方正管委会行政管辖区，开展了各类国有企业调查摸底工作，推进所属国有企业与方正管委会的政企分开改革。同时，经批准，方正管委会成立了国有资产监督管理委员会，对分离出去的各类国有企业运营进行监管。并按照企业功能不同，进行了公益性和商业性分类，全部注册成独立法人，实行公司化改制，市场化经营。方正林区实现了政企分开、事企分开“两分开”。同时，加大对改制企业政策支持，对具备市场条件的能自立的单位全部推向市场，自主经营；对暂不具备自立条件的单位，实行差额补贴，逐渐向市场化过渡。
四是分类改革、政社分开。按照政事分开改革要求，推进管委会的第一中学校、第二中学校、第四中学校、中心小学校、第三小学校、陈所小学校、吉岭小学校等7所学校及方林医院、行政服务中心、消防队等公益性单位的政事分开、事企分开改革，林区23个各类公益性单位已注册5个成为林区社会单位法人。 检、法机构、黑龙江森工广播电视传媒网络有限责任公司方正服务中心，全部完成了移交工作，涉及单位3个，人员101人。政事、政社基本实现分开。
（二）重点国有林区改革试点进展情况
总局党委确定我局为森工国有林区第一批改革试点单位，这是再一次对我局工作的最大支持和信任。我们从提高认识、强化领导入手，积极稳妥，蹄疾不稳，坚定推进国有林区改革。主要做了以下工作。
一是加强组织领导。成立了以局党政负责人为组长的国有林区改革领导小组，局党委、林业局主要领导任改革领导小组组长，常务副书记、副局长任副组长，相关科室部门领导为改革领导小组成员，组建改革领导小组办公室，充实了改革力量。制定改革进度推进表，明确责任分工，确保改革有序推进。
二是编制实施方案。我们编制了《方正重点国有林区改革实施方案》，按照批复方案要求，全面组建方正重点国有林管理局和方林林业经营公司，建立健全国有林管理体系和企业经营体系；组织推动方正林区的森林资源管理、社会管理行政职能、企业经营管理职能政企、政事、事企、管办“四分开”。
三是组建国有林机构。按照批复实施方案，我们制定了方正重点国有林管理局机构改革方案，经总局批准，黑龙江省方正重点国有林管理局 于2017年1月22日正式挂牌成立。同时，按照精简效能的原则，推进机关机构改革，目前，国有林管理局内设党群机构8个、行政机构14个，管理单位28个、机构总数比改革前减少11个。
四是改组森林经营公司。在管委会深化国有企业公司化改革改制基础上，按照管办分开的改革要求，我们将方正林区的林业生物防治、森林培育、森林抚育、森林管护及森林资源监测等森林经营性资产整合，注册组建了黑龙江省方林森林经营有限公司，同时，在18个林场分别设立森林项目部。主要承揽中幼林抚育、造林等森林经营项目，森林经营项目全部按工程项目管理，目前公司运营良好。同时，我们完成21个完全独立的国有企业改革，改制成方林森林经营有限公司的子公司。公司负责园林、环卫、绿化、苗圃、森林旅游、绿色食品、“三供一业”、林产工业、砂石经销、石油化工、商贸物流、市政工程、建筑安装等经营项目。方正林区完全实现了国有林区的管办分开目标。
五是妥善分流安置人员。 在推进改革过程中，我们高度重视职工就业安置工作，严格遵循总局党委关于优化人员就业结构的要求，合理安置就业岗位，确保不让一人下岗。改革前，方正林区职工总数为5,788人，改革后，管委会、重点国有林管理局及森林经营有限公司职工在册5,595人，其中：方正管委会1,858人、占33.2%，国有林管理局913人、占16.3%，（其中涉林管理单位715人、占国林局78.3%，资源管理办公室26人、占2.8%；国有林场管理人员450人，占49.2%）；森林经营有限公司2,824人，占50.5%，林区职工基本得到合理安置。
目前，通过深化改革，初步理顺了政府、市场和企业的关系，政企、政事、事企、管办“四分开”的框架搭建基本完成，“四分开”边界基本清晰，各个主体责权基本明确。一是分离的国有企业成为了公司化企业，社会公益性单位成为社会法人单位，改革实现了政企分开、事企分开的“两分开”。二是方正管委会行使辖区行政职能，方正国有林管理局履行森林资源管理职能，森林经营公司成为了森林经营主体，国有林区完全实现了政事分开、管办分开的“两分开”。三是林区管委会的成立，林区具有特殊建制县财税职能和行政执法职，林区属地实现了财税收入。
二、方正林区企业办社会职能摸底调查工作情况
方正林区移交具有社会职能的上报单位及科室89个，在册职工人数3033人。
移交成本测算情况：移交改革成本12,316万元。
资产清查表情况：方正林业局固定资产净值49,169万元，移交账面净值40,068万元。
三、改革的总体评价
当前，方正林区的改革工作已经进入了攻坚阶段，“四分开”的框架已经搭建，进一步厘清了社会行政管理、森林资源管理、企业运营管理“三条主线”。通过改革添动力、增活力，为构建林区优良的生态体系、发达的产业体系、繁荣的文化体系、完善的民生体系奠定了坚实的基础。
一是促进了林区的生态文明建设。国林局的成立明确了国有林区的生态功能地位，强化了森林监管职能，提高了生态保护意识，从抓生产向保生态转变，健全了森林资源监管机构，加大了森林资源保护力度，为生态安全提供了有力保障。
二是依法行政能力得到加强。成立管委会后，赋予特殊建制县财税职能和行政执法职能。林区管委会作为政府派出的机关法人主体，在对外沟通上有了话语权，路政管理、环保、卫生管理执法权等陆续移交，依法行政能力大大提高，公共管理和服务质量明显提升。
三是助推产业转型，增强了内生动力。财税职能的落实，增强了谋划经济的意识，有了一定的制定优惠政策的决策权和自主权，招商引资积极性进一步增强，促进了产业的转型；按照总局党委、总局的486产业总体布局，以招商引资为突破口，向产业项目建设聚焦发力，2017年共招商外局注册企业8家，招商引资落地项目6个，正在招商洽谈的5个，总招商引资金额近13个亿，基本实现了产业转型。
政企、政事分开，企业独立注册后，责权利相统一，落实了企业经营自主权，轻装上阵，激发了其积极性和主动性，市场竞争活力明显增强。2016年全口径财政预算3,892万元，完成全口径3,900万元，其中完成区县级收入2,091万元。今年全口径财政预算3,000万元，截至到11月末，完成全口径财税收入2，038万元，其中区县级收入 706万元，财税职能的落实，增强了林区经济造血功能和内生动力，为城镇基础建设、民生事业提供了资金保障。
四是保障了林区的社会稳定和生活安宁。改革后，我们对在职人员进行分流安置，一部分安置到社会管理与公共服务岗位，一部分分流到森林经营公司等其他企业，管委会给予政策和资金支持，积极引导富余职工向多种经营领域分流，确保职工转岗不下岗，保持了林区的和谐稳定。
通过深化改革理顺了政府、市场、企业的关系，增强了林区经济造血功能和内生动力，使林区职工群众享受到了改革的红利，确保了林区经济、政治、社会、生态的全面协调可持续发展。
目前，政企、政事、事企、管办“四分开”的框架已经搭建完毕，机构、人员、资产、资金、经费、债权债务等调查摸底结束，移交企业办社会职能工作准备就绪，但由于管委会、国林局编制没有明确，国林局和管委会机关领导班子合署办公，两块牌子一套班子。待上级顶层设计对林区身份性质明确后，到2018年底，一定能够实现职能、机构、人员、资产、费用、核算六分开，形成边界清晰、责权明确、运转顺畅的新体制。
四、存在的问题和建议
1、关于行政执法职能缺位问题
管委会成立后，省委、省政府赋予了我们特殊建制县财税职能。目前来看，《黑龙江省国有重点林区条例》赋予森工的行政执法职能没有真正落实到位，纵向、横向衔接不畅。工商、民政、交通、水务、食品药品质量管理、矿产资源管理、环保执法等职能没有落实到位，社会公共管理、农牧业政策等没有完全对接落地，影响管委会行政执法职能的有效行使。
建议：总局与省有关部门加强沟通，积极协调落实。
2、关于国有重点林区管理委员会和重点国有林管理局身份定性问题
改革进入攻坚期和深水区，虽然组建了“四分开”框架，基础工作都安排就绪，但由于林区身份性质还没有明确，国林局机关法人无法注册，财务不能独立建账，机构编制没有落实，人员身份无法确定，无法对人员进行剥离，影响了林区改革进程。管委会隶属问题，是就近移交县级单位还是独立存在，归谁隶属。
建议：应明确定位国有重点林区管理委员会和国有林管理局为行政机关或参公单位，落实人员编制，其运营经费纳入中央财政预算。林场和其他事业单位按公益事业单位管理，将编制内人员经费纳入财政预算。
3、关于林区发展的瓶颈制约问题
一是管委会非税职能问题。省政府没有授予管委会非税职能，如：工商、水利、环保、卫生、交通、农牧业等职能没有真正落实，影响管委会的行政执法和财政收入。
二是土地出让金返还政策问题，地方政府土地出让金返还70%比例。我们管委会无返还政策。
三是税收返还政策问题。管委会属省本级财政，财税返还仅25%，而地市县财政享受税收返还70%的政策。
建议总局向省里积极争取给予管委会改革试点与地方政府一样的财税政策和非税授权，增加招商引资的吸引力和竞争力，做大做强管委会体量，增强财政支撑能力，确保有效承接社会管理职能，保证改革试点成功。
4、改革成本问题
全面停止商业性采伐，林业功能定位发生转变，主要是提供生态效益，属于公益性质，林区转型发展短期内没有收入。方正林业局2016年在册人数5,595人、在岗3,682人，改革后，林区主要以管护森林和社会管理为主。人员经费和社会运行费用，以方正林区2016年平均工资数为依据（不包含教育、公检法人员）进行测算，改革总成本预计为3.84亿元(人员经费2.82亿元，社会运行费用1.2316亿元)，扣除天保拨款1.8亿元，资金缺口2.04亿元,（社会运行费用1.02亿元、资金缺口0.99亿元，其中，国林局经费缺口0.54亿元，企业人员经费缺口0.45亿元）。（以上测算均以林区在岗职工年平均工资3.48万元数据为基准）。
金融债务5.6亿元（其中，棚改贷款3.48亿元、哈佳铁路贷款1.05亿元、松干堤治理工程7,860万元、借款5,600万元）。
建议：落实改革的相应配套政策，推动林区体制改革向纵深发展。
5、行政管辖权划分问题
方正重点国有林区施业区跨三县，局址高楞无建制镇，就是一个自然地名，距离方正县45公里、林口县150公里、依兰县55公里，我们有8个林场在林口县辖区、9个林场处于方正县辖区、1个林场位于依兰县辖区，成立管委会后，仅与方正县划分了行政管辖权，还应当与林口、依兰县重新划定行政管辖范围，明确行政管理权界限，便于行政执法和社会管理。
6、关于非税收入授权问题
非税收入没有明确授权，不利于林区经济社会的公共管理和依法行政，一定程度上制约了财税体制改革的成效。如：土地出让金、交通、卫生、环保、工商等罚没收入没有纳入管委会管理，仍然由方正县政府在我辖区内执法，不利于管委会试点工作推进。
建议：总局向省相关部门争取比照农垦改革模式，尽快授予我们非税收入使用权和对应的执法权或授予改革试点特殊的财税政策，扶持管委会做大做强，以便有效承接社会职能。
五、下步打算
“十九大”报告把坚持全面深化改革作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，进一步明确了改革的总目标，充分表明以习近平同志为核心的党中央全面深化改革的坚定决心，为我们推进新时代下全面深化改革指明了前进方向。我们要紧紧围绕“十九大”部署的重大改革任务，进一步把思想和行动统一到省委、总局党委的决策部署上来。逐项梳理评估我局改革任务完成、改革试点推进、改革目标实现情况，全面总结改革成果。
继续推进“四分开 一转型”改革工作，一是重点完善管委会机构职能，积极争取行政执法职能的对接落地，继续加快争取交通、工商、非税收入的授权、身份性质定位等相应政策的落实，实现“权责利”的统一；二是完善国林局机构设置，划定林区居民生产、生活、生态红线，完善以购买服务方式的森林经营模式；三是森林经营有限公司要完善企业经营制度，建立现代企业运行机制。国林局向森林经营公司购买服务。森林抚育、造林等项目按工程项目管理；四要深化企业的分类改革。做好（三供一业）等企业的移交工作，对方林砂石有限公司、方林宾馆有限公司等11个企业实行混合所有制改革。对具备市场条件的能自立的单位全部自立，推向市场，自主经营，自负盈亏；五要做好改革成本预算，为改革对接做好准备，不断推动林区全面深化改革向纵深发展；六要进一步加大招商引资力度，积极培育新的常规税源。充分利用管委会财税职能优势，加大招商引资力度，吸引各方企业来管委会注册、投资兴业，为培育税源提供有力的产业支撑。七要完善机构职能，确保运转顺畅。根据新的机构设置需要，对领导班子重新任命，实现职能的有效对接，按照新的功能定位进行运作。
