浅析领导干部自然资源资产离任审计

2017/3/27 9:31:08

    摘要：在党的十八届三中全会上首次提出了“自然资源资产离任审计”这一审计新概念，掀起了学术研究的热潮。本文阐述了领导干部自然资源资产离任审计的目标、审计的内容，客观分析了当前领导干部自然资源资产离任审计所面临的主要困难，并提出了相应对策。

    关键词：自然资源，自然资源资产离任审计

 

    一、 引言 

    自然资源是人类生产和生活的基础，关系着社会稳定、经济可持续和人民生活水平的提高。近年来，不少地区领导干部追求短期利益和迫于政绩考核压力，对自然资源资产进行掠夺式开发，造成自然资源破坏、环境污染、生态失衡等一系列问题。 

    基于我国目前生态恶化、环境污染破坏日趋严重的情况，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“对领导干部实行自然资源资产离任审计” [1]。这是一个全新的审计课题，面对这一历史机遇，审计机关应当认真思考、积极应对。

    本文针社会实际问题并结合审计工作实践，就领导干部自然资源资产离任审计作些简要分析。

    二、领导干部自然资源资产离任审计的目标

    在审计目标的阐述上，虽然学者们提出了不同的观点，但是包含的内容是基本相同的，主要包括以下两大方面：一方面是认为领导干部自然资源资产离任审计的目标是规范政府内部情况为；另一方面认为领导干部自然资源资产离任审计的目标是为保护自然资源，建设生态经济，实现经济的可持续发展。基于上述理论产生以下五种观点：

   （一）国家治理观

    自然资源资产离任审计的目标是努力实现国家和地区生态文明、国家治理实现现代化，领导干部自然资源资产离任审计是为经济、社会发展而服务。

   （二）责任观

    审计的目标是依据有关法律法规，对领导干部任职期间内本地区自然资源资产的开采、使用、保护等行为进行审计，对领导干部任职期间对本辖区自然资源资产尽责履职情况做出客观评价。

   （三）资源管理观

    此观点认为加强和改进自然资源资产的开发和管理是自然资源资产离任审计的首要目标。

   （四）免疫系统观

 此观点认为自然资源资产离任审计能够发挥审计的“免疫系统”功能，从而促进然资源管理的规范化，自然资源利用有效化。

   （五）机制完善观

    此观点认为自然资源资产离任审计能够促进建立生态环境破坏责任终身问责制、建立健全自然资源资产保护制度和建立节能减排的有效机制。

    党的十八大报告指出，自然资源的合理利用、环境的保护，影响着人民群众幸福指数，关乎民族未来和长远发展。当前我国环境污染比较严重、生态严重退化、形势比较严峻，这是摆在我们面前的艰巨课题，搞现代化建设必须尊重自然、顺应自然、保护自然，同时搞好生态文明建设[2]。十六大以来，也把生态文明建设放到了正要位置。当前我国改革进入了深水区和换挡期，必须实现经济发展方式的转变实现经济的持续、协调发展，领导干部自然资源资产离任审计适应了时代的要求，是实现新常态、引领新常态的必然要求。为实现经济可持续发展，资源节约、环境友好型社会的建设具有重要意义。

    三、 领导干部自然资源资产离任审计内容

    自然资源资产离任审计要以离任领导干部所在地区的自然资源类型为基础，分析该地区的具体环境特征来实施审计，主要包括以下四方面内容：

   （一）审计开发或建设中资金的投入，以及投入产生的收益

    因为自然资源作为一种特殊的资产，地方政府接受国家授权依法管理，所以在对领导干部离任审计时，有必要对自然资源资产的收益进行必要的分析，审计资金的投入与产生的经济效应，以相关法律法规为标准分析判断领导干部在任期间是否到达目标，从而对领导干部在任期间的政绩做出客观全面的评价。比如，就矿产资源而言，要明确矿产的归属权，在此基础上针对所属区域审计矿产资源的情况加以开发和利用，包括采矿权、探矿权的利用、矿井的后期维护等方面的项目，并对矿产资源开发的经济效益与合规性进行审计，并考察在矿产资源的开发、利用过程中是否力行节约资源成本[3]。

  （二）审计自然资源管理和保护的现状

    众所周知自然资源是不可再生性资源，所以要实现生态良性循环、可持续发展，必须对自然资源的管理和保护状况进行审计。通过对对自然资源资产的管理状况进行分析、工作目标的落实情况进行评价，能够有效避免无计划的开发，保护生态环境，实现生态良性循环。比如，开展森林资源审计，要考察是否建立了开发利用的具体规划，对不同的森林资源制定不同的利用方案，是否合理利用森林资源，另外，要实地走访做好现场调研掌握一手资料，提高森林资源的管理和保护效率。

   （三）审计自然资源资产的剩余价值

    自然资源资产离任审计要对领导干部任期内，资源开发利用了多少，除此之外还有多少资源可以开发利用，以及消耗于修复的比例，并且对未开发的自然资源资产还有多少的价值做出客观评价。通过对自然资源的剩余价值的审计，在一定程度上帮助了下一任领导干部对本地区的具体情况的了解，并促进自然资源的合理开发利用实现良性循环。比如，对森林资源和土地资源的审计，要重点关注领导干部离任时，该地区森林资源的已开采面积、土地资源的已投入使用的土地面积、退耕还林面积，还要包括未开采可供人类使用的森来面积和未开发的暂时闲置的土地资源的面积等内容。

    四、领导干部自然资源资产离任审计面临的主要困难

    我国领导干部自然资源资产离任审计尚处在起步阶段、探索阶段，影响和制约此项审计工作开展的因素很多，其中“环境不优”是影响和制约其全面开展的重要因素。

   （一）自然资源资产数据不易提取

    领导干部自然资源资产离任审计中资源资产数据提困难，取主要包括以下几个方面：

    1、数据要素不全。领导干部自然资源资产离任审计数据受分布、量数、质量、归属等诸多因素影响，有的只有数量，却没有质量；有的只能够说明分布情况，却不能提供存量。

    2、数据普遍存在断档情况。因为自然资源资产数据比较难统计，工作量大且技术难度较高，所以数据采集频率不充分，数据缺乏连续性，不能满审计要求。如矿产资源储量数据统计，国家的统计频率为八年一次，省级的统计频率为五年一次。

    3、自然资源资产数量与质量值公信力差。众所周知，自然资源资产数量与质量难以计量。如矿产资源蕴藏量是在现有技术的基础上预测的，不是完全的精确，有一定的差异，质量是通过勘探和开采样本加以测定分析做出的判断；水文变化对海洋资源的影响较大，环境污染影响着渔业资源的，因此自然资源资产基础数据不是精确值。

    4、自然资源资产数据分散。由于自然资源资产种类繁多，呈条块状分布、管理权缺失与交叉共存，其数据分散在诸多部门，使得数据难以提取。如土地资源的相关数据要从规划、国土、环保等部门提取。与此同时，管理部门并不掌握一些基础数据，只能从科研机构和企业取得，数据不共享共享，数据的分散性加大了数据提取的难度。

   （二）缺乏完善的自然资源资产考评体系

    1、自然资源资产增量不易评估难度较大。一方面审计依据资料的缺失和可信度差，并且自然资源资产比较分散，造成了核实数据真伪的难度；另一方面自然资源资产目前还没有可供参考的市场价格，提高了资本化难度。

    2、自然资源资产质量评估难。比如矿产资源，虽然可以通过抽取样本进行检测，利用检测结果进行评估，但是会受样本抽取数量和随机的影响，这样的评估是不准确的[5]。目前森林资源的评估依据没有定论，增量、覆盖率、森林生态价值评估各有利弊。

    3、自然资源资产保护利用绩效评估有难度。由于各地区自然条件、发展理念、战略定位不同，并且个别地方政府唯GDP论，重政绩从而造成了自然资源资产的恶性开发，环境污染严重，生态失衡。同时，由于在短时间内难以取得生态环境保护的成效，所以地方的环境保护政策的出台落实过程是漫长的。另外，市场影响自然资源资产的开发利用，如煤炭资源，几年前煤炭市场行火热，价格走高；近几年市场低迷，价格走低。而土地资源和森林资源，在房地产市场影响下，其价格是一路走高。基于上述情况可以看出，自然资源资产绩效评估存在一定难度。

   （三）审计资源弱化，无法独立完成自然资源资产审计

    开展领导干部自然资源资产离任审，要求审计人员要具有较高的政策性、专业性水平，并具有跨专业、超职能的审计能力，需要大量森林测绘、水文检测、矿产探察、海洋勘测、生态智力和土地测量等方面的专业人才，必要时需要聘请专家。尽管各级审计机关审计人才队伍正在壮大，并着力培养法律和计算机审计方面的人才。而专业性的审计工作是靠相关部门专业技术人才完成的。主要包括发改、经信、统计、住建规划、国土资源、环保、水利、林业等部门的技术人员。领导干部自然资源资产审计工作必须在上述专业人员的协助下才能顺利完成。

    五、领导干部自然资源资产离任审计的基本对策

   （一）突破瓶颈，创造良好环境

    首先，要重点关注基础信息瓶颈问题，有的放矢。自然资源资产审计的基础是原始信息，自然资源资产信息要通过负债表来体现。根据开展试点取得的成果看，基本上是审计部门自编自审，自然资源资产负债表的编制普遍滞后的现象[6]。各级审计机关在开展领导干部经济责任审计中要把编制自然资源资产负债表作为一项重要内容，充分各种手段，积极收集整理自然资源资产原始数据，并加以客观分析，总结经验，探索性编制自然资源资产负债表，创造条件服务于领导干部自然资源资产离任审计。

    其次，从根本上实解决审计人员“短板”问题。目前这种借助他力量开展审计只是一个权宜之计，无法实现审计事业的长足发展。各地方党委、政府要积极支持审计机关人才建设，畅通各种通道大力引进专业人才并且结合适当的购买社会服务，解决审计人才短板问题，保障自然资源资产审计有效开展。

   （二）分批试点，依次开展

    一切真理来源实践，每次审计实践的成功都积累了宝贵的经验。开展自然资源资产审计，要在开展理论研究的基础上，选取试点，有序开展审计，在探索中实践，在实践中总结积累经验。具体做法是，国家选择某个省、省级审计机关选择某个市，市级审计机关选择某个县（区），进行试点，探索性开展审计并总结成功经验和失败的教训。首先做好抽样工作，科学选取样本，本着具体问题具体分析的原则，针对选取的自然资源资产，确立审计目标，分析审计重点，优化审计方式，创新审计报告，并及时分析问题总结经验。其次重视审计的真实性，力争掌握全部情况。通过分析自然资源资产负债表，摸清某一类自然资源资产家底，有序开展依次推进。再次优化评价指标，合理客观的评价领导干部履职尽责情况。不同类别自然资源资产要确立不通的评价指标，实用所有自然资源资产的评价指标是不存在的，优化测评流程，力争形成一套科学合理的评价指标体系，推动审计能力和水平上一个新台阶。

   （三）统筹兼顾，合力共为

    领导干部自然资源资产离任审计和领导干部经济责任审计密不可分，领导干部自然资源资产离任审计属于经济责任审计的范畴，但和传统的经济责任审计不同，有自身的特点。基于审计人才“短板”问题的存在，目前单单依靠审计机关是无法完成领导干部自然资源资产离任审计工作任务的。

    1、要加强领导管理机制。改革现行领导体制，整合中坚力量，成立专门领导干部工作小组，同时建立、健全联席会议制度，调动各方面力量一起工作，共研共策，切实解决审计工作遇到的困难。

    2、优化领导干部自然资源资产离任审计工作机制。各地党委、政府应立足实际情况，制定审计工作实施方案，明确资产负债表编制责任、审计责任、配合责任，通力合作。

    3、创新管理机制。现阶段，经济责任审计包括种任中审计和离任审计。同时开展领导干部经济责任审计与自然资源资产审计，既全面反映了党政领导干部履职情况，又满足了《决定》关于自然资源资产离任审计的要求，实现审计全覆盖。

   （四）上下结合，整体推进

    党中央就领导干部自然资源资产离任审计制定顶层设计；在审计署的领导下，各级审计机关根据各地实际情况广泛开展调研，安排和部署相关工作。现阶段，领导干部自然资源资产离任审计积累了一定的工作在理论成果，而实际实施层面相对滞后。各级审计机关要本着“一荣俱荣、一损俱损”的原则，上下合作，齐心协力，合力共为。各级审计机关要在审计署的指导下，积极探索，勇于创新，及时编制领导干部自然资源资产离任审计操作指南作，确定审计目标、明确审计重点、细化审计内容和合理评价指标体系，解答基层审计工作中遇到的问题，带领基层审计机关开展工作[7]。

   另外，要充分借鉴高等院校和科研机构的学术成果，作为编制领导干部自然资源资产离任审计指南的重要参考，从而提高操作指南编制的的合理性、缜密性、可操作性，从整体上推进领导干部自然资源资产离任审计工作进程。

 

参考文献：

[1].周晓燕.领导干部自然资源资产离任审计初探, 中国审计,2016     年18期，总第553期;

[2].管亚梅.低碳经济下企业生态责任评价体系构建与实施,中国内     部审计,2016年10期，总第208期;

[3].杜中亚.领导干部自然资源资产离任审计初探,中国内部审计,20    16年9期，总第207期;

[4].冯晨.基层审计机关开展领导干部自然资源离任审计初探,中国     审计,2016年20期，总第555期;

[5].季庆.领导干部自然资源资产离任审计的宏观思维方法,中国审     计,2016年17期，总第552期；

[6].张洪铺王振铎等.领导干部自然资源资产离任审计研究, 审计研    究报告,2014（48）;

[7].于江宏.自然资源资产离任审计长效机制探索,中国审计,2016年    20期，总第555期。

 

                                                   

                                                    (2016年度全省优秀审计论文一等奖   大庆市红岗区审计局  朱 庆)