全面核查  严查严打  严肃处理

严厉打击非法占用林地 破坏森林资源违法犯罪

王 敬 先

（2016年10月17日）

同志们：

这次会议的主要目的是，深入贯彻落实国家林业局关于加强森林资源保护管理的有关要求，全面部署全省森工林区“严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动”和资源清查工作，进一步强化我省国有重点林区林地管理，守住林地保护红线，严厉打击各类违法开垦、非法占用林地、滥捕乱猎野生动物行为，为林区深化改革、强化管理、产业转型、加快发展提供保障。今天，之所以将这两个会议安排在这里召开，目的是通过开展资源清查工作，为打击涉林违法犯罪专项行动提供案件线索，通过打击涉林违法犯罪专项行动，查找森林资源管理工作中存在的问题和缺失，进一步整章建制，依法依规管理资源、保护资源。为做好资源清查和专项行动相互协调与有机结合，我讲以下几点意见：

一、森林资源保护管理工作面临的新形势

十八大以来，党和国家越来越重视生态保护工作，习总书记在黑龙江考察调研时指出，我国生态资源总体不占优势，对现有生态资源保护具有战略意义，并且强调生态就是资源，生态就是生产力。我们要深刻领会和贯彻落实习总书记的讲话精神，联系森工国有重点林区实际，创新森林资源管理工作思路，落实好生态环境保护措施，充分认识林地是林业生存和发展的基础，是生态建设和绿色发展的根基。为了加强森林资源和林地的保护管理，近年来国家林业局按照国务院要求，对不适应当前形势发展需要的规定进行了清理，并结合新形势下森林资源保护管理实际，下发了一系列部门规章和规范性文件，对森林资源和林地保护越来越严格、管理办法越来越规范、具体要求越来越明确。日前，国家林业局正式印发了《林业发展“十三五”规划》，明确了今后5年我国林业发展的指导思想、目标指标、发展格局、战略任务、重点工程项目、制度体系等内容，提出造林11亿亩（7333万公顷），新增森林蓄积量14亿立方米，完成湿地修复14万公顷，沙化土地治理1000万公顷重要目标。作为重点国有林区的守护者，我们面临的形势严峻、任务艰巨、责任重大，各级森林资源管理部门必须认真履行国家赋予我们的责任，任其职，尽其责；在其位，谋其政，用夙夜在公、寝食难安的劲头，心中时刻想着资源保护管理，用扎实的保护管理业绩来检验是否“上不负党和国家重托、中不违总局党委、总局要求，下对得起职工百姓”。

二、森林资源保护管理方面存在的问题

当前，森林资源保护与开发利用的矛盾十分突出。一是毁林开垦、毁林种参问题屡禁不止，非法占用林地问题没有得到根本性遏制，乱捕滥猎野生动物案件时有发生，对生态环境保护和生物多样性维护构成极大威胁；二是林地、耕地、红松果林、野生动植物等效益流失严重。其原因是一些单位不懂规矩、不守规矩，把林地、耕地、种子采集、养殖水面、养蛙沟系等自然资源无偿或低价、长期承包给非林单位或个人，有的一次性承包期达几十年，而且承包费用极低，致使森工生态效益、经济效益大量流失；三是林区资源分配严重不合理，林上、林内、林下等资源承包经营不均衡问题十分突出，少数人垄断承包经营林区大量耕地、养蛙沟系、红松果林等稀缺资源，没有统筹兼顾林区老百姓的利益，没能让林区职工群众共享林区内的自然资源，不利于森工林区转型发展、林区职工转岗就业及林区和谐稳定；四是一些单位林政执法人员不足、装备落后，难以把森林资源保护制度和措施落到实处，对破坏森林资源案件处理不及时，对管理责任人、违法行为人的查处避重就轻或以罚代刑，对破坏森林资源行为打击不力，在一定程度上助长了不法分子以身试法的嚣张气焰；五是森林抚育监管工作不到位，抚育作业违法割除幼苗、幼树、灌木、经济植物和亚乔木，造成抚育毁林现象时有发生；为完成抚育工作量搞一刀切经营；为套取抚育任务，进行虚假设计；没有因地制宜确定森林抚育对象及经营措施，对生物多样性造成严重破坏。

（一）被国家林业局约谈问题。一是2014年11月26日，通北林业局因违法占用林地、毁林（毁湿）开垦、借低产低效林改造之机进行林粮间作问题被国家林业局约谈，涉及从2003年至2014年间，未经审批擅自设立采砂场、堆料场和修建防火路、挖排水沟等方式违法占用林地22处，面积为59.2公顷；发生毁林、毁湿开垦案件271起，面积为266.5公顷；借低产低效林改造之机进行林粮间作13处，损毁面积94.4公顷。二是2015年11月26日，乌伊岭林业局因毁林开垦、毁林种参等擅自改变林地用途问题被国家林业局约谈，涉及毁坏林地案件25起，毁坏林地面积37.64公顷。国家林业局进行约谈后，总局党委、总局对约谈问题高度重视，认真落实国家林业局提出的整改要求，通过对发生的每起案件逐个立案侦查，依法追究犯罪人员刑事责任的。同时，对54名相关责任人给予党纪、政纪处分。但是我们应清醒地认识到，因森林资源保护管理问题被国家林业局连续约谈，是从来未有过的，这对森工国有重点林区的影响也是极坏的，必须引起各单位的高度重视。

（二）林政案件统计情况。根据2015年底调查数据统计，全林区历史遗留及违法占用林地项目共计6390个，其中：伊春林林区违法占用林地项目3529个，占违法占地项目总数量的55.2%；“三江”林区违法占用林地项目2623个，占违法占地项目总数量的41.1%。

（三）林地变更调查情况。根据2016年林地变更调查数据统计，2013年至2015年间，全林区疑似毁林开垦、毁林种参图斑达2146个，面积为5131公顷，疑似未批先占林地图斑321个，面积为310公顷。

（四）典型案件督办情况。近一时期，我省国有重点林区被国家林业局及省有关部门督办的典型案件为16起，其中：伊春林区被督办案件共10起、占督办案件总数的62.5%；“三江”被督办案件共6起（其中：牡丹江林区1起、松花江林区2起、合江林区3起），占被督办案件总数的37.5%,具体案件如下：

    1.林都宾馆扩建工程违法占用伊春区林地6.46公顷。

    2.恒星公司五星级宾馆违法占用伊春区林地38.41公顷。

    3.伊春升辉酒堡项目违法占用乌马河林业局林地8公顷。

    4.汇源集团绿色产业谷违法占用乌马河林业局19.9公顷。

    5.美溪张显山庄苗圃项目违法占用美溪局林地1.2618公顷。

    6.伊春华宇电力新能源有限公司开发建设伊春阿廷河风电场，违法占用乌伊岭林业局林地14.3公顷，非法采伐林木39269株、蓄积757.8立方米。

    7.宏源矿业集团开采露天煤矿违法占用迎春林业局林地48.9公顷，毁坏林木蓄积1351.1立方米。

    8.鹤北林业局境内违法采金案件毁坏林地2.2482公顷，损毁森林蓄积19.38立方米。

    9.通北林业局境内违法占地、毁林开垦损毁林地420.1公顷。

    10.五营、上甘岭林业局境内开采矿藏损毁林地5.9697公顷。

    11.黑龙江名人房地产开发集团有限公司建设的高尔夫球场违法占用翠峦林业局林地4.2880公顷。

    12.沾河林业局境内毁林开垦案件，损毁林地17.2955公顷。

    13.迎春林业局境内毁林开垦14.6252公顷，损毁林木蓄积1517.7385立方米。

    14.乌伊岭林业局境内毁林开垦损毁林地37.64公顷林地。

    15.金山屯林业局养殖木耳盗伐林木276株，损毁林木蓄积25.2231立方米。

    16.海林林业局境内发生盗伐19.0690立方米林木案件毁坏林木蓄积19.0690立方米。

通过案件统计、典型案例数据对比分析，可以看出伊春林林区发生违法占用林地项目数量明显高于“三江”林区，主要原因是伊春林区政企合一、具有政府税收职能。一是通过招商引资获取税收，可在短时间内获取既得利益问题；二是以转型发展、转岗安置、发展林下经济等名义违法占用林地、乱砍滥伐林木。这主要是一些林业局领导法制观念淡漠，在经营理念上忽视了森林特有的生态、碳汇等功能的发挥，导致擅自改变林地用途、毁坏林木资源等问题难以得到根本扭转。这些问题的存在和发生，与现行的政企不分机制密切相关，加快推进森林资源管理体制改革步伐，已成为国有重点林区改革的当务之急。

三、深入推进打击涉林违法犯罪专项行动的开展

9月1日，国家林业局组织召开“严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动电视电话会议”，9月21日，国家林业局又召开了“严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动汇报推进会”，分析研判林地和森林资源保护形势，并对推进专项行动深入开展进行了再动员、再部署，国家林业局要求各地，要以更严密的组织领导、更强有力的工作措施，严打涉林违法犯罪，坚决守住林地、湿地、森林、荒漠等林业生态红线，为建设生态文明和美丽中国作出应有的贡献。按照国家林业局组织开展严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动的统一部署，森工总局成立了专项行动领导小组，党政主要领导亲自挂帅，省林业公安局牵头、有关局处密切配合，按照“横向到边、纵向到底、不留死角”的排查原则，在全林区开展打击涉林违法犯罪专项行动。自专项行动开展以来，共计立破刑事案件38起、刑事处罚40人，查处林政案件541起、行政处罚554人，查处非法占用林地面积114.24公顷，收缴木材71.86立方米，有效的打击了涉林违法犯罪活动。但是，森工国有林区专项行动整体推进中还存在工作开展不平衡，打击整治力度还不够，工作成效还不高等问题。刚才，公安局和资源局通报了专项行动案件及线索情况。根据专项行动情况，下步专项行动要再接再厉，善始善终，全面排查，重点突破，典型督办，务求实效。一要必须认真贯彻落实中央领导的批示要求，切实增强保护森林资源安全的责任感使命感。强化责任担当，敢于碰硬较真，依法严肃查处非法占用林地等涉林违法行为，要速查、速捕、速判、重判、重罚，上线惩处。要完善长效机制，坚决遏制涉林违法案件区域高发态势，对高发区域重点整治，认真落实破坏生态资源责任追究制度，坚决维护国有森工林区森林生态安全。二要进一步加强领导，扎实推进专项行动开展。各林业局要坚决贯彻落实习近平总书记等中央领导同志重要指示精神，按照国家林业局9月1日召开的电视电话会议精神和9月21日国家林业局专项行动推进会要求，切实把思想行动统一到国家林业局党组的决策部署上来。要对照行动方案，对前一阶段的工作进行总结，查找漏洞，清查到位，横向到边，纵向到底，不留死面，不留死角，不留余案，确保全面排查到位。专项领导小组、公安局、资源局、各林业局要积极调动人力、物力、财力、技术力量，以更强的工作力度，超常规的工作措施，扎实的工作作风全面推动专项行动深入开展，确保打击非法占用林地破坏森林资源违法犯罪行动既定的目标任务圆满完成。专项行动后，森工总局将进行总结表彰，鼓励先进，鞭策后进，并将专项行动开展情况通报全森工林区，上报省委、省政府和国家林业局。三要加强部门之间协作，形成执法合力。要结合这次严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动的开展，认真总结资源管理体制方面存在的不足，结合森林资源管理实际，整合资源、林政、监督执法力量，建立森林资源综合执法队伍，提高林业行政案件办案效率和质量，以最坚决的态度、最务实的措施，严厉打击破坏森林资源违法行为。要打破资源保护工作中存在的被动式查处、运动式解决怪象，加快研究推进国有林区内部联动机制，进一步推进落实已经在实践中行之有效的公、检、法、资源四机关协调沟通机制，形成联防、联查、联打、联办的工作新机制（是我在资源局时与环保部门研究的机制）。专项行动领导小组和公安局、资源管理部门要在现有联动机制的基础上积极探索，边查边试，先行试点，将执法与监察相结合，内部与外部相结合，社会与媒体相结合，办案与问责相结合，行政执法与司法相结合，强化各个环节的监管，整合各部门优势，建立起“信息联通、工作协作、执法联动”为一体的国有森工林区生态资源林地保护打防结合新机制。四要强化案件督办、查办力度，打出社会影响。根据此次专项行动清查摸底情况，国有森工林区将对社会影响恶劣，群众反应强烈，媒体关注，资源破坏、森林公园、湿地损坏严重、久拖不解的案件挂牌督办，上报国家林业局挂牌督办；专项行动小组、公安局、资源管理部门、各林业局都要挂牌督办一批案件，各公安局要立一批案件，要破一批案件，要抓一批犯罪分子，要重判一批以破坏森林资源和林地为职业的人员。监察部门要追查一批不尽责的行政管理人员和领导。森工各级资源管理行政部门、司法部门主要领导对重点、重大案件要亲自过问，分管领导要亲自督办，靠前指挥，敢于碰硬，敢于担当，敢于较真，敢于追责，将案件查处到位，涉案人员追责到位，整改措施落实到位。对打击整治不力，有保护色彩的，要通报全国有林区、国家林业局，上报省委、省政府，并要严肃追究责任。五要加强打击成果宣传，主动引导媒体。要广泛利用多种媒体，大力宣传报道，充分发挥新闻媒体、人民群众社会监督作用，加大重大典型案件查处情况的宣传报道，形成全民支持、全社会参与林地和森林资源保护的强大合力。要做好舆情监测工作，对媒体曝光、群众举报、社会关注的林政资源林地案件，专项小组、公安局、资源管理部门、宣传部门、林业局必须及时核查，发布案件进展情况，及时公布查处和问责结果，正确引导媒体舆情，传播社会正能量。要做好专项行动上报、通报、专报工作，林业报要开设专栏，森工新闻要开设专题，官方网站要开设专版，让全社会都参与到保护森林资源林地专项行动中，做到家喻户晓，人人皆知。对上报、通报、宣传报道不得力的部门人员要批评，对工作积极的要表彰。要设定统计报表，专人负责，通报结果（包括多少起案件，出动多少干警，多少执法人员，立案多少，刑事多少，林政案件多少，车辆多少，团伙多少，行政责任人多少，单位多少，收缴林地多少，参地多少，野生动物多少，加工场所，教育活动，群众举报多少，破案多少，检查野生动物活动区域多少，等等）。

四、集中时间和力量，全面开展资源清查工作

开展资源清查的主要目的，一是全面查清辖区内现有各种资源的数量、分布和利用情况，对现有资源整体性、长期性、趋势性等情况进行全面综合分析，从宏观层面对各种资源及生产要素进行科学利用和合理配置，为推进林区改革进行全面统筹和系统谋划；二是运用法律、行政和经济手段，落实国家林业局制定的《林业发展“十三五”规划》和国家林业局批复的《林地保护利用规划》确定的各项目标，促进林区经济社会和生态保护等多方面的可持续发展，为林区生态文明建设奠定坚实基础；三是通过资源清查，为企业转型发展、职工转岗就业、发展多种经营和林下经济提供政策措施保证；四是通过全面清查，解决好森林资源分配不合理、企业经济效益流失等不利于企业发展及林区和谐稳定等问题。

2014年4月1日起，我省国有重点林区全面停止天然林商业性采伐，使森林资源真正进入休养生息阶段。但停伐给林区带来最直接也是最大的影响，就是导致林产工业原料不足，企业运行难以为继，职工面临转岗就业，经济收入相对减少等具体民生问题。林区现有耕地、多种经营用地和资源开发利用，已成为林区职工经济收入来源的主要依托。但是由于资源底数不清、管理不规范和垄断经营问题的存在，导致资源不能科学、合理、集约、高效地利用，这不仅造成国有资产严重流失，同时对林区可持续发展也会产生不利影响。因此，对辖区内现有资源进行全面清查势在必行。各森林经营单位和各森林调查规划设计院要充分提高思想认识，站在讲政治、识整体、顾大局的高度，按照《黑龙江省森工总局关于印发〈国有重点林区资源清查工作方案〉的通知》（黑森资〔2016〕849号）的要求，把资源清查工作落实、落靠，确保这次资源清查任务顺利按期完成。

（一）高度重视，强化林地清查工作的组织领导。这次林地清查是实施停伐政策后全面加强资源管理、守住林地保护红线、深化资源管理体制改革的重要举措。为加强对林地清查工作的组织领导，确保按计划完成清查工作，各森林经营单位和各森林规划设计院，要把这次资源清查工作列入重要议事日程，要成立资源清查工作领导小组，主要领导亲自挂帅督办，分管领导抓具体落实，分解落实责任，确保林地清查工作顺利开展。3个森林调查规划设计院院长也要亲自挂帅，在做好二类调查工作的同时，精心组织安排资源清查工作，按期完成内业判读和外业核实工作。

（二）各负其责，齐心协力抓好资源清查工作。各森林经营单位资源、营林和多种经营等部门要相互协调、密切配合，及时解决资源清查工作中遇到的困难和问题，充分调动林场（所）的积极性，抢时间争主动，全方位推进资源清查工作；3个森林调查规划设计院要组织熟悉业务、责任心强的技术人员承担内业判读工作，要组织做好岗前业务培训，提高内业判读和外业调查人员的业务技能和责任意识，把提供技术支撑和技术服务工作做好做实，真正发挥业务指导作用；省森林资源管理局要随时跟踪内业判读和外业核实工作，掌握资源清查的内外业工作进度，及时向森工总局报告资源清查工作整体进展情况，按时开展检查验收并提交资源清偿结果。

（三）突出重点，全面清查经营性项目运作情况。一是对风电、水电、矿产、旅游景点、旅游设施等经营行项目进行详细清查；二是查清具体运营情况、经济收入情况、经营机制情况、利润分成情况、税收分成情况等；三是查清属于股份制经营还是缴纳林地使用补偿费；四是查清原签订的补偿协议、分成合同等与现阶段的实际情况是否相符。

（四）完善措施，树立林区资源有偿使用理念。只有把林区的资源管住、管好、管出效益，才能推进生态林业和民生林业的发展。林区经济发展，必须按照市场经济规律办事，林地、林木、湿地、野生动植物、河流、水面、砂石、自然景点等林区资源必须有偿使用，任何经营活动都必须给森林经营单位带来经济效益。林地（耕地）、河流、红松果林承包经营必须与森工转型、职工转岗、强企富民、科学发展、林地保护相结合，必须兼顾大多数职工家属的利益，严禁包大户，严禁将林地（耕地）、红松果林承包给森工系统以外的单位和个人经营，严禁转包或变相转包。凡是森林经营单位无力经营的耕地，一律退耕还林。国有林地只能承包经营，不准变相流转。要统一制定合同文本，明确合同签订、审核主体与程序规定，无林地、有林地应采取不同的管理方式。承包经营合同，能一年一签的，就不两年一签；经营周期较长的，每次合同期限最长不准超过五年。合同到期后，根据实际需要可以解除或续签。乱签长期合同，对森工发展不利，严重损害森工的利益，必须坚决纠正。

（五）依法行政，加强占用林地审查审批服务。主管部门要树立为基层服务理念，编制各类项目使用林地组件指南（操作手册），明确各类项目审核审批需要的有关文件、使用林地要求、上报程序、注意事项等。要求细化到各类项目，分长期占地项目（如：旅游、风电、公路、铁路、矿场等），临时占地项目（探矿、地质勘查、取料场等）和直接为林业生产服务的占地项目。做到贴心服务，一目了然。积极为铁路建设等重点项目提供优质服务，建立服务台账，详细记载服务事项及相关工作。改变以往的缴费方式，占用林地三项费用统一由总局收取，尽快制定具体的管理办法。严禁把商业性占地项目变成直接为林业生产服务的占地项目，偷漏相关费用。严禁直接为林业生产服务的占地项目少用多批，弄虚作假，改变用途，偷漏费用。

（六）把握原则，保质保量完成资源清查工作。一是与解决农村土地承包经营权确权登记颁证涉林问题相结合。各森林经营单位要严格按照总局《关于协调做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》（黑森资〔2016〕381号）要求，利用国家林业局最近发放的电子林地权属档案凭证，进一步核对权属界线。要主动与驻局国土部门协调，掌握国土二类数据与森工林区林权证界线是否一致、是否存在重叠情况及重叠面积、地类等情况。要以国家和省相关政策要求为依据积极与毗邻单位做好沟通协调，确保不出现新的权属争议问题。二是与被侵占林地清理回收工作相结合。各森林经营单位要结合这次资源清查工作的开展，以《国有林权证》确定的经营范围为权属依据，切实抓好非法侵占林地清理回收工作，依法维护自身的合法权益。要继续深入贯彻落实《黑龙江省人民政府办公厅关于加强林地保护与管理的通知》（黑政办发〔2015〕4号）要求，加强与当地县（市）、乡（镇）政府和村委会的沟通协调，共同落实省政府办公厅关于“对违反规定重复发证，造成一地两证或一地多证的，要按照谁发证、谁负责的原则，依法追究有关人员的责任”的规定，解决因重复发证导致的林权争议问题。对在清理回收工作中不作为、甚至失职、渎职的行为要严肃问责。三是与《林地保护利用规划》和林地变更调查成果相结合。我省国有重点林区规划期末林地保有量要保持在1006.9万公顷，森林保有量达到878.1万公顷，森林覆盖率达到86.9%，林地生产力达到104.38立方米/公顷，森林蓄积量力争达到10亿立方米。各森林经营单位要落实本施业区林地保有面积和森林保有量，确保不出现经营面积减少、保有量下降的情况。这次清查对林地变更调查工作中发现的变化小班，尤其是地类发生变化的小班要认真核对、上报。四是与二类调查和不动产登记相结合。要与目前正在开展的二类调查结合起来，资源清查工作中确定的耕地、多种经营用地和各类工程项目占用林地的面积要与二类调查结果相吻合，保证林地“一张图”的准确性；对地方开展不动产统一登记登记要有超前意识、主动介入，防止发生新的林地权属纠纷，通过资源清查，进一步落实经营区界线，对林农混居区域采取挖边界沟、造边界林等方式，固守施业区不被蚕食，确保施业区经营范围不减少，国有林地不流失。五是与落实退耕还林规划相结合。组织各森林经营单位编制10年退耕还林还草规划，对2012年以后发生的毁林开垦、毁林种参和违法占用林地案件依法查处后，要落实整改措施，限期恢复森林植被，结合退耕还林规划组织造林；退耕还林地块优先安排在场所周边、公路两侧、沿河沿湖、景区周围、重要湿地、超坡地块及生态脆弱区域；对依法清理回收的地块，不得再以任何名义变相继续耕种，必须及时还林，防止发生新的矛盾或纠纷；严禁在退耕地块营造民有林，鼓励在退耕地块上造国有经济林。

（七）责任追究，落实森林资源保护主体责任。国有重点林区各林业局及直属森林经营单位党政主要领导为本辖区森林资源保护管理第一责任人，对本地森林资源保护管理负总责，必须履职尽责，守土有责。出现破坏森林资源问题的，要按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《黑龙江省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》要求，依纪依法追究责任。

同志们，森林资源和林地保护工作关乎长远，林地清查工作关系大局，我们要以敢于担当的勇气和拼搏务实的作风，开展好这次林地清查工作，为保护林地资源、守住生态红线，为我省生态建设和林区转型发展做出新的贡献。